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grégoire, petit frère d’edvige réservé aux étrangers

lundi 9 mars 2009

Le ministère de l’Immigration [1] s’est doté d’un schéma directeur informatique afin de « mettre en convergence » des « applications interministérielles rénovées et interopérables » [2]. Comme l’écrit la Cour des comptes (voir ci-dessous), « l’utilisation d’un identifiant unique devrait permettre de rapprocher, pour une même personne, les informations recueillies pour les besoins des différentes procédures ».

Les principales applications concernées sont :

  • GREGOIRE qui prendra la succession de l’AGDREF [3] pour les titres de séjours et les mesures d’éloignement ;
  • Réseau Mondial Visas (RMV) pour ce qui concerne les visas ;
  • PRENAT pour la gestion des demandes de naturalisations ;
  • EURODAC, base de données européenne d’empreintes digitales des demandeurs d’asile ;
  • VISABIO, système de contrôle biométrique aux frontières.

Cela permettra un « traitement interministériel des dossiers des étrangers par les préfectures, avec un périmètre étendu aux consulats, services de police et unités de gendarmerie, opérateurs – ANAEM, OFPRA –, organismes sociaux, ANPE/UNEDIC, et d’une manière générale à tous les organismes dont la mission nécessite la vérification préalable de la régularité d’un étranger » [4].

Ces différents aspects sont développés dans les extraits d’un rapport du Sénat et d’un document budgétaire du projet de loi de finances 2009 que nous reprenons ci-dessous. Reste une question : pourquoi Grégoire ? ... allusion à l’atmosphère kafkaïenne qui accueillera les futurs candidats à l’immigration en France ?

Grégoire Samsa (Franz Kafka, La Métamorphose)
selon Robert Crumb.
« Rien n’est ici irréfléchi. »
Franz Kafka, Le Château


Le MIIIDC investit dans les applications informatiques

Extrait du rapport sénatorial sur la loi des finances 2009 [5]


La partie la plus importante de ces crédits est dévolue à l’application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France (projet AGDREF2 ou Grégoire), pour 8,67 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 11,67 millions d’euros en crédits de paiement en 2009. La totalité du projet, engagé depuis 2008, représenterait un budget de 30 millions d’euros sur la période 2008-2012. Le projet vise :

  • au traitement interministériel des dossiers des étrangers par les préfectures, avec un périmètre étendu aux consulats, services de police et unités de gendarmerie, opérateurs (ANAEM, OFPRA), organismes sociaux ANPE/UNEDIC ;
  • à l’introduction de la biométrie dans la perspective d’un titre de séjour biométrique ;
  • et à la constitution d’une base de données statistique sur l’évolution des flux migratoires.

Dans son rapport public annuel pour 2008, au titre de l’analyse des suites données à ses travaux, la Cour des comptes a considéré que ce projet était « limité dans sa conception : il organise des échanges dématérialisés de données avec les outils informatiques des autres procédures mais ne s’attache pas à la constitution d’un système d’information global, même si l’utilisation d’un identifiant unique devrait permettre de rapprocher, pour une même personne, les informations recueillies pour les besoins des différentes procédures. Enfin, sur une question aussi sensible que celle des flux d’immigration, l’usage à des fins statistiques de fichiers de gestion rend nécessaire d’enrichir ceux-ci de données qui ne sont pas strictement nécessaires à la gestion, en organisant un partage clair des utilisations de gestion et des travaux statistiques. Or des informations essentielles pour connaître l’immigration ne sont pas recueillies, comme le nombre des mineurs étrangers, la date d’entrée effective sur le territoire, fût-elle déclarative, ou la qualification professionnelle des migrants ».

En réponse, le ministère de l’immigration a fait valoir que « tout retard supplémentaire dans le remplacement de l’actuelle application de gestion des ressortissants étrangers en France, s’accompagne d’une augmentation du risque de voir cet applicatif tomber complètement en panne ce qui perturberait gravement l’activité de délivrance de titres de séjour, et que dès lors il est préférable de faire d’abord porter l’effort sur la reconstruction de l’existant et de n’envisager des évolutions plus ambitieuses que dans un second temps. Le ministère de l’immigration et de l’intégration ne considère pas qu’il soit indispensable de concentrer dans GREGOIRE la totalité des informations nécessaires à la définition de la politique de l’immigration et de l’intégration. Par exemple, s’agissant de la qualification professionnelle des immigrants, mentionnée par la Cour, sauf si ces données individuelles devenaient nécessaires à la prise de décisions relatives, par exemple, à l’individualisation de l’accueil des étrangers admis au séjour dans notre pays il ne parait pas utile de collecter des données exhaustives, car les informations de cette nature, saisies sur une base purement déclarative et émises par des personnes ne maîtrisant pas toujours notre langue, ne présenteraient qu’une fiabilité faible au regard de celles d’enquêtes spécifiques, par sondage ».

Il convient de relever au titre des autres investissements informatiques :

  • 1,6 million d’euros pour intégrer le système d’information « Réseau mondial visa » dans le schéma de cohérence globale des systèmes d’information du ministère ;
  • 2,3 millions d’euros pour le projet VISABIO qui consiste à développer des systèmes de contrôle biométriques aux frontières ;
  • 1,1 million d’euros pour la mise en place progressive du projet PARAFES, dont le but est la mise en place de sas automatisés de passage aux frontières aux aéroports de Roissy et d’Orly.

Grégoire Samsa (Franz Kafka, <i>La Métamorphose</i>)<br /> selon Robert Crumb.

Présentation du programme 303 « Immigration et asile »

Extrait du document budgétaire du PLF 2009 [6]


Le programme « Immigration et asile » est l’un des deux programmes de la mission « Immigration, asile et intégration » [7].

Il regroupe les actions et les crédits des politiques relatives à la circulation et à la police des étrangers, en situation irrégulière ou non, et à l’exercice du droit d’asile. Ce programme a pour finalités l’organisation, la réglementation, la régulation et l’accompagnement administratif et social des mouvements migratoires ainsi que la prise en charge administrative et sociale des demandeurs d’asile. Il comprend également les crédits destinés à soutenir les activités
d’organismes d’animation et de diffusion des données relatives à la population française et à l’immigration. Enfin il porte les crédits relatifs aux fonctions support du programme et l’ensemble des crédits de personnels (Titre 2) regroupés en 2009 sur ce seul programme.

La totalité de l’effort financier que se propose de faire l’État en 2009 à ce titre est de 433 M€ en AE et de 436 M€ en CP [8]. Cette dotation tient compte de la hausse de la demande d’asile dans notre pays enregistrée depuis début 2008 et des éloignements. Elle intègre une évolution par rapport à 2008, avec le transfert de l’ensemble des crédits de personnels (Titre 2) sur ce programme. En effet, l’action « soutien » du programme 104 « intégration et accès à la
nationalité française » est supprimée pour des raisons de mise en cohérence. Enfin et en application des décisions du conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) du 4 avril 2008, l’ensemble des dotations relatives aux grands systèmes d’information (« GREGOIRE » relatif aux titres de séjours et à l’éloignement, « RMV » relatif aux visas et « Prénat » relatif aux naturalisations) est regroupé au sein de l’action « soutien » afin de favoriser le
développement des grandes applications informatiques et leur interopérabilité.

Pilotage et acteurs

Le responsable du programme est le Secrétaire général du ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire (MIIINDS).

Les acteurs participant à ce programme sont :

  • le ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire et plus particulièrement la direction de l’immigration, le service de l’asile et le secrétariat général au titre des statistiques et des affaires générales et financières.
  • les services déconcentrés : préfectures, services de police et de gendarmerie (PAF, SCTIP, DGGN…), directions régionales et départementales des affaires sanitaires et sociales et directions départementales du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle ;
  • les ambassades et postes consulaires ;
  • d’autres acteurs publics : le ministère de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales, le ministère de l’économie, de l’industrie et de l’emploi, le ministère du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité ; le ministère de la justice etc.
  • des opérateurs publics : l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), le futur opérateur en cours de création issu de la fusion d’une partie des actions de l’agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (ACSE) et de l’ensemble des activités de l’agence nationale de l’accueil des étrangers et des migrations (ANAEM) ;
  • une société d’économie mixte, ADOMA, qui gère notamment des centres d’accueil pour demandeurs d’asile (CADA) et des foyers de travailleurs migrants.
  • des acteurs privés : des associations du secteur social ou d’autres personnes morales de droit privé intervenant dans l’accueil et l’accompagnement social des demandeurs d’asile ou des étrangers placés en centres de rétention administrative (CRA).

Action législative et réglementaire

Régulation des migrations : le ministère est en charge de l’élaboration et de l’application de la législation et de la réglementation relatives aux conditions d’entrée, de séjour ou d’éloignement des étrangers ; il prépare et accompagne la mise en oeuvre des textes réglementaires afférents ; il met en oeuvre les accords internationaux et le droit communautaire.
Exercice du droit d’asile : le ministère assure l’élaboration de la législation et de la réglementation concernant l’exercice du droit d’asile et les droits sociaux qui y sont attachés.

Environnement du programme

Cadre général : les résultats du programme peuvent être affectés par de multiples facteurs politiques, économiques et sociaux tant en France qu’à l’étranger. Il s’agit :

  • au niveau national : de la stabilisation ou de la hausse de la demande d’asile, de la poursuite de la réduction des délais de procédure relatifs à l’examen des demandes d’admission au statut de réfugié par l’OFPRA et la Cour nationale du droit d’asile créée en 2007 (CNDA), mais aussi de l’atteinte des objectifs dans la lutte contre l’immigration illégale et la politique d’éloignement.
  • au niveau de l’Union européenne : de l’élaboration progressive d’une politique européenne en matière d’immigration, d’intégration, d’asile et de co-développement, dans le cadre notamment du pacte européen proposé aux autres États membres à l’occasion de la présidence française de l’Union européenne au second semestre 2008.
  • au plan international : de l’évolution, depuis le début de la décennie, du contrôle des flux migratoires – légaux et irréguliers – et de la demande d’asile vers l’Europe et plus particulièrement vers la France.

Opérateurs

Deux opérateurs principaux interviennent dans la mise en oeuvre du programme : l’OFPRA et le futur opérateur issu de la fusion d’une partie des actions de l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (ACSE) et de l’ensemble des activités de l’Agence nationale de l’accueil des étrangers et des migrations (ANAEM) (la présentation du nouvel opérateur figure dans la partie opérateurs du programme 104 « intégration et accès à la nationalité française »).

Grégoire Samsa (Franz Kafka, <i>La Métamorphose</i>)<br /> selon Robert Crumb.

Dépenses d’investissement

Extrait du document budgétaire du PLF 2009 [9]


GREGOIRE et EURODAC

Le projet GREGOIRE procède à une refonte totale de l’application AGDREF de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France, créée en mars 1993. Il vise les objectifs suivants :

  • le traitement interministériel des dossiers des étrangers par les préfectures, avec un périmètre étendu aux consulats, services de police et unités de gendarmerie, opérateurs (ANAEM, OFPRA), organismes sociaux, ANPE/UNEDIC, d’une manière générale tous les organismes dont la mission nécessite la vérification préalable de la régularité d’un étranger ;
  • l’introduction de la biométrie à des fins de lutte contre la fraude et conformément aux règlements européens en la matière, notamment le règlement 1030/2002/CE du 13 juin 2002, modifié par le règlement 380/2008/CE du 18 avril 2008 pour uniformiser le titre de séjour biométrique ;
  • la constitution d’une base de données statistique sur l’évolution des flux migratoires.

Le Ministère [de l’Immigration] assure la maîtrise d’ouvrage du projet. La maîtrise d’oeuvre et le déploiement sont confiés au ministère de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales, par le biais d’une convention de délégation de gestion.

Le calendrier prévoit :

  • un appel d’offres en 2008 pour un lancement des marchés au second semestre ;
  • un développement en 2009 ;
  • une migration des données d’AGDREF et un déploiement se situant entre la fin 2009 et l’été 2010.

Le coût global du projet s’élève à 30 M€. Sont inclus les coûts de réalisation (16 M€), la mise en place des plateformes d’exploitation et des équipements biométriques (5 M€), la maintenance en 2011 et 2012 (3 M€), l’accompagnement au changement et la mise en cohérence des autres systèmes d’information de la sphère « immigration » (4 M€), hors production des titres de séjour biométriques qui sera prise en charge par l’ANTS.[...]

Entre 2002 et fin 2008, 42 bornes du système EURODAC auront été installées dans les préfectures.[...]

RÉSEAU MONDIAL VISA (RMV)

Le CMMP du 11 juin 2008 confie au ministère la responsabilité de mise en oeuvre opérationnelle de la politique des visas. A cet effet, les crédits correspondants à la gestion informatique des visas, dont ceux relatifs au développement du système d’information Réseau Mondial Visa (RMV), ont été transférés du programme 151 « Français à l’étranger et
affaires consulaires » (MAEE) vers le programme 303 à l’occasion des travaux préparatoires à l’élaboration du PLF 2009. Ces crédits sont retracés au niveau de l’action 01 du programme.
S’y ajoutent des crédits d’investissements supplémentaires d’un montant de 1,63 M€ en 2009, pour conduire les réformes de la RGPP et intégrer le RMV dans le schéma de cohérence globale des systèmes d’information du ministère :

  • 1,03 M€ pour expérimenter l’externalisation du recueil des données biométriques dans des consulats pilotes (décision CMPP du 4 avril 2008) et mettre en place les interfaces entre le RMV et GREGOIRE afin de réaliser la réforme des visas de long séjour (décision RGPP du 12 décembre 2007) ;
  • 0,6 M€ pour mettre en place l’interface avec le « Visa Information System » européen, conformément à la décision du Conseil 2004/512/CE du 8 juin 2004.

L’ensemble de ces dispositions répond aux mesures annoncées lors du CMPP du 4 avril 2008 qui confie au ministère en charge de l’immigration, la modernisation et l’organisation de la cohérence des systèmes d’information des politiques de son ressort.

AUTRES SYSTÈMES D’INFORMATION

VISABIO (2,33 M€ en AE=CP) vise à développer des systèmes de contrôles biométriques aux frontières (passeports, visa, titres de séjour). La base de données des visas délivrés par les consulats et les systèmes distants mis à disposition des autorités en charge des contrôles aux frontières a été développée entre 2005 et 2008.
En 2009, les crédits permettront de poursuivre le déploiement des stations d’enrôlement biométrique et de contrôle, et de faire évoluer le système afin d’en augmenter la capacité de traitement.

PARAFES (1,10 M€ en AE=CP) dont le but est d’automatiser les passages aux frontières (système de sas automatisés avec contrôle d’unicité de passage) assortis de contrôles biométriques avec interrogation à distance des fichiers de police. Implantés à Roissy et à Orly à titre expérimental, PARAFES a fait l’objet d’une décision du CMPP le 56 PLF 2009

12 décembre 2007. Les crédits en 2009 permettront de poursuivre le développement du système central et son expérimentation dans des aéroports pilotes.

PRENAT (0,5 M€ en AE et 0,3 M€ en CP). Ces crédits sont destinés à financer la réécriture de l’application de gestion
des demandes de naturalisations, conformément aux annonces du CMPP du 12 décembre 2007, en intégrant la partie
relative aux naturalisations par mariage (TRINAT).
Autorisations d’engagement : 14 230 000 €
Crédits de paiement : 17 030 000 €
Ces crédits constituent des dépenses pour immobilisations incorporelles de l’État.

Fonds de concours
La prévision de crédits du fonds "retour" pour 2009 au titre de l’action 4 est de 2,762 M€ en AE=CP.

L’utilisation de ce fonds doit permettre de promouvoir les normes et les meilleures pratiques communautaires en matière de gestion des retours, notamment en mettant en oeuvre des standards communs en matière d’éloignement alliant efficacité et respect du droit des étrangers. Concrètement, seront concernés par ce financement le logiciel ELOI (visant à l’utilisation d’une seule suite logicielle pour rationaliser la gestion des personnes retenues dans les centres de rétention administrative ainsi que de leur éloignement), et le nouveau système GREGOIRE compatible avec le système EURODAC, destiné à créer une référence unique et biométrique de l’étranger dès son premier contact avec l’administration française. Enfin, une assistance technique est également prévue dans le cadre de cette action.

Grégoire Samsa (Franz Kafka, <i>La Métamorphose</i>)<br /> selon Robert Crumb.


[1Plus précisément : ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire ministère (MIIINDS).

[2Page 27 du document, datant du 29 septembre 2008, intitulé « Mission “Immigration, asile et intégration” », téléchargeable sur le site du sur le site Performance publique : http://www.performance-publique.gou....

[3L’AGDREF – application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France – a été créé par le décret NOR : INTD9300168D du 29 mars1993. Géré par le ministère de l’Intérieur, sa fonction est d’identifier les étrangers et de vérifier la régularité de leur séjour en France ; il gérait 3,5 millions de personnes en février 2001. Référence : http://www.cnil.fr/index.php?id=1812.

[4Page 54 de « Mission “Immigration, asile et intégration” ».

[5Extrait de la deuxième partie, III B – L’importance de l’investissement informatique – du rapport du Sénat sur le projet de loi de finances pour 2009, par Pierre Bernard-Reymond, déposé le 20 novembre 2008, « Immigration, asile et intégration ».

[6Page 22 du document budgétaire consacré à la mission “Immigration, asile et intégration” du projet de loi de finances 2009.

[7La mission “Immigration, asile et intégration” comporte deux programmes (voir cette page du site Performance publique) :

  • le programme 104 – Intégration et accès à la nationalité française
  • le programme 303 – Immigration et asile.

[8AE : autorisations d’engagement, CP : crédits de paiement, M€ : million d’euros.

[9Page 54 du document budgétaire consacré à la mission “Immigration, asile et intégration” du projet de loi de finances 2009.