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le contrôle des vieux migrants par la résidence

mercredi 20 juin 2012

Depuis quelques années, les vieux migrants sont devenus de nouvelles cibles des politiques d’immigration. Après avoir été accusés de « voler le travail des Français », les voilà transformés en fraudeurs une fois la retraite venue.

La maltraitance institutionnelle envers eux s’effectue par le biais de contrôles, notamment des conditions de résidence pour l’accès aux droits sociaux (retraite, logement, maladie...). Des associations dénoncent l’acharnement croissant de certaines caisses de retraite, caisses d’allocations familiales et administrations fiscales vis-à-vis de ces vieux migrants. Des contrôles discriminatoires et des demandes abusives de certaines caisses de sécurité sociale (CRAM, CAF, MSA) aboutissent à des redressements et des suppressions de prestations insupportables pour des personnes en situation de précarité.

Le contrôle de la résidence en France des bénéficiaires de la quasi-totalité des prestations sociales est prévu dans la réglementation. Dans un article publié dans le N° 93, juin 2012, de la revue du Gisti, Plein droit : « Vieillesse immigrée, vieillesse harcelée » et repris ci-dessous, Antoine Math fait l’historique de cette condition de résidence qui oblige certains d’entre eux à vivre en France plus qu’ils ne le souhaiteraient, mais il pose la question de sa pertinence. Et il conclut : « Un réel droit d’aller et venir entre “ici et là-bas” exige un droit au maintien des droits sociaux pour ces retraités, et pas seulement leurs retraites ».

Le contrôle par la résidence

par Antoine Math
Chercheur, Institut de recherches économiques et sociales


Les contrôles de la condition de résidence habituelle en France des bénéficiaires de droits sociaux se sont fortement développés à partir de 2008, selon un calendrier et un rythme très variables d’une caisse de sécurité sociale à l’autre (Carsat, Cnav, Caf, MSA, CPAM) et avec de fortes différences d’un département à l’autre. Comme ces contrôles sont manifestement ciblés sur les migrants âgés, surtout ceux vivant en foyer ou dans des hôtels garnis, et qu’ils s’opèrent selon des modalités contestables comme l’a démontré la Halde à propos d’un contrôle réalisé dans un foyer par la Caf du Val d’Oise [1], le caractère discriminatoire de ces contrôles est apparu patent. Leur multiplication et la maltraitance qui en résulte pour de nombreux migrants âgés vivant en foyer ont suscité l’inquiétude et conduit à des réactions [2].

La condition de résidence en France pour la plupart des prestations sociales s’impose à tous, Français et étrangers, personnes vivant en logement ordinaire comme en foyer. Rien – pas même les techniques statistiques de « profilage » ou de « data mining » – ne devrait autoriser un ciblage accru de ces contrôles sur les personnes du fait de leur nationalité, de leur origine ou de leur condition de logement. D’autant que les conséquences, lorsque la caisse estime que la personne n’a pas rempli cette condition, sont particulièrement lourdes pour elle : il lui est réclamé de rembourser une année ou davantage de prestations du « minimum vieillesse » ou d’allocation de solidarité aux personnes âgées ou d’aides au logement, soit souvent plusieurs milliers d’euros. Et si la personne veut ré-ouvrir ses droits, elle doit refaire une demande, souvent plusieurs mois après, faute d’avoir compris ce qui lui était arrivé et d’être informée par les caisses. Ensuite, les caisses se remboursent des sommes « indues » sur les prestations à venir et ne laissent le plus souvent que quelques dizaines d’euros par mois à la personne pour survivre. Quand celle-ci n’est pas en plus poursuivie au pénal pour fraude… On ne pourrait alors mieux lui signifier qu’elle est indésirable.

Territorialité de la protection sociale

Quelles sont les raisons d’une généralisation de ces contrôles depuis quelques années ? D’où vient cette condition de résidence ? Une condition de résidence s’applique en France à presque tous les dispositifs de protection sociale, et ce, depuis toujours. Cette condition consacre le principe de « territorialité » de la protection sociale : il faut vivre en France pour bénéficier de la protection sociale française. Cette condition connaît une exception majeure : les pensions de retraite contributives (retraites du régime général, retraites complémentaires) sont des prestations « exportables », c’est-à-dire qu’on peut les toucher même si on a transféré sa résidence hors de France. Dans le cadre de certaines conventions bilatérales de sécurité sociale ou des règlements communautaires sur la coordination des systèmes de sécurité sociale, des possibilités d’exportation d’autres prestations existent, en particulier en matière d’assurance maladie, de pensions d’invalidité et de rentes d’accidents du travail [3].

Pour ouvrir des droits, une personne vivant en France ne rencontre en général guère de problème pour justifier de cette condition. La résidence habituelle en France est en effet une situation de fait, indépendante de la régularité du séjour, ou encore du fait d’avoir une adresse postale ou de justifier d’un domicile. Selon le Conseil d’État, cette condition est « satisfaite en règle générale, dès lors que [la personne] se trouve en France et y demeure dans des conditions qui ne sont pas purement occasionnelles et qui présentent un minimum de stabilité. Cette situation doit être appréciée, dans chaque cas en fonction de critères de fait et, notamment, des motifs pour lesquels l’intéressé est venu en France, des conditions de son installation, des liens d’ordre personnel ou professionnel qu’il peut avoir dans notre pays, des intentions qu’il manifeste quant à la durée de son séjour » [4]. Si cette condition ne pose donc guère de souci à l’ou verture des droits, les problèmes apparaissent pour leur maintien.

La condition de résidence en matière de sécurité sociale existe depuis la création de cette dernière en 1945 et elle n’a, pendant longtemps, jamais posé problème. Le code de la sécurité sociale prévoit que les assurés sociaux, allocataires ou autres bénéficiaires de prestations doivent « résider » sur le territoire, sans plus de précision.

Le premier changement est intervenu à la fin des années 1990 suite à la suppression de la condition de nationalité qui perdurait en matière de prestations non contributives de sécurité sociale – allocation aux adultes handicapés (AAH), « minimum vieillesse » et « minimum invalidité » – et qui conduisait à interdire ces prestations aux étrangers non communautaires. Cette suppression a eu lieu en 1998, après une quinzaine d’années de luttes juridiques au cours desquelles toutes les plus hautes juridictions (Conseil constitutionnel, Cour de justice européenne, Cour européenne des droits de l’homme, Cour de cassation) avaient banni une telle « préférence nationale » contraire à l’égalité de traitement.

Rapidement, des pratiques administratives ont tenté de contrer cette avancée législative ouvrant ces prestations aux étrangers justifiant d’un titre de séjour. La condition de résidence a été mobilisée, et ce d’autant plus que les étrangers ont vite été considérés comme naturellement davantage susceptibles de l’enfreindre. En témoigne la circulaire du 17 novembre 1998 [5] qui insistait sur le contrôle de « la réalité de la résidence effective sur le territoire » en supplément de la vérification de la régularité de séjour. En témoignent surtout les pratiques de certaines caisses, telles les Cram de Rhône- Alpes et de Paris qui, pour attribuer le « minimum invalidité » (allocation supplémentaire d’invalidité), se sont mises à exiger la présentation du passeport des migrants, et lorsque ces derniers s’étaient absentés du territoire, leur demandaient de rembourser les prestations correspondant aux mois d’absence.

Soutenus par le Catred en région parisienne ou l’ODTI sur Grenoble, certains contesteront et obtiendront gain de cause. Les juges rappelleront que des absences ponctuelles du territoire procèdent strictement de la liberté fondamentale d’aller et venir, « laquelle n’est pas limitée au territoire national », et ne peuvent en aucun cas être assimilées à un transfert de résidence pouvant justifier la suspension de l’allocation [6]. Ces décisions ont permis de mettre un frein aux comportements abusifs des caisses.

En matière de protection sociale, et notamment de sécurité sociale, aucun texte de valeur législative ou réglementaire ne précisait de manière claire et précise la notion de résidence jusqu’aux années 2000, et aucun texte ne fixait une durée au-delà de laquelle une personne perdrait sa qualité de résident.

Une situation insatisfaisante et source d’insécurité juridique dès lors que la haute technocratie et les caisses étaient désireuses de contrôler la résidence effective et de supprimer les prestations aux migrants qui s’absenteraient trop longtemps. Des décrets sont donc venus préciser la condition de résidence pour le maintien des prestations, d’abord pour l’AAH en 2005 et le RMI en 2006 puis pour la majorité des prestations du code de la sécurité sociale en 2007 [7]. Ce dernier décret donnera lieu à une circulaire ministérielle en juillet 2008
 [8] puis à des circulaires des caisses nationales de sécurité sociale à partir de 2009.

Contrôle systématique

Ces nouveaux textes expliquent le changement de comportement des caisses intervenu à partir de 2008-2009. Ils ont donné le signal d’un contrôle plus systématique de cette condition. Les discours, injonctions politiques et nouveaux moyens pour lutter contre la fraude sociale ont fait le reste. Les caisses y ont été d’autant plus incitées dans un contexte de discours emprunts de racisme social contre les « assistés » abusant de notre système social. Enfin le ciblage sur les étrangers s’est renforcé, les plus hautes autorités de l’État stigmatisant les « fraudes sociales des étrangers ».

Claude Guéant, lorsqu’il était ministre de l’intérieur, avait visé les étrangers, en particulier les « vieux migrants » qui font « des allers et retours entre la France et leur pays d’origine, passent plus de temps dans leur pays et touchent des allocations en France » [9]. L’injonction faites aux caisses de contrôler et, surtout, de débusquer suffisamment de fraudeurs, politique du chiffre oblige, va conduire certaines d’entre elles à trouver plus commode de contrôler en une seule fois plusieurs centaines de personnes vivant en foyer, plutôt démunies et passives face aux exigences administratives. Alors même que la condition de résidence s’applique à tous, Français et étrangers, y compris pour le maintien de l’assurance maladie aux riches rentiers, ce sont surtout les migrants pauvres et âgés qui font les frais de ces nouvelles pratiques.

S’ils ne lèvent pas toutes les imprécisions, les nouveaux textes réglementaires relatifs à la condition de résidence ont pourtant été bien accueillis par les associations d’usagers. Le principal décret, celui qui s’applique à quasiment toutes les dispositions du code de la sécurité sociale [10], s’aligne sur la notion de résidence applicable en matière fiscale [11] : en résumé, pour continuer à remplir la condition de résidence, la personne doit avoir, sur le territoire métropolitain ou dans un département d’outre-mer, son foyer permanent ou bien, à défaut, le lieu de son séjour principal, ce qui suppose, en tout état de cause, de vivre plus de six mois (180 jours) en France. Ces deux notions alternatives, le foyer permanent et le lieu du séjour principal, sont donc mobilisées.

Mais les caisses ont tendance à ne retenir que la notion de lieu du séjour principal alors qu’elle est subsidiaire à celle de foyer permanent. Une personne, bien qu’ayant résidé dans l’année moins de 180 jours sur le territoire, peut en effet parfaitement remplir la condition de résidence si elle a en France son foyer permanent, c’est-à-dire qu’elle y a ses principaux centres d’intérêts. Comme le rappelle la circulaire ministérielle de juillet 2008, cette dernière notion « s’entend du lieu où les personnes habitent normalement, c’est-à-dire du lieu de leur résidence habituelle […]. Le foyer est une notion objective et concrète qui doit être appréhendée à partir d’un faisceau d’indices de toute nature économique, juridique, familiale, sociale voire affective et qui atteste de la présence permanente et continue en France ». Et, comme en matière de résidence fiscale, les caisses sont invitées à un examen au cas par cas. Parmi les indices à retenir, la circulaire, selon des préconisations plutôt restrictives, cite l’exercice d’une activité professionnelle en France, la déclaration fiscale des revenus en France, la fréquentation assidue par les enfants d’un établissement scolaire, un engagement reconnu et stable dans des activités associatives de toute nature, la production d’un titre de séjour.

Non seulement les caisses ignorent la notion de foyer permanent et tendent à ne considérer que la notion subsidiaire de lieu du séjour principal, mais elles le font de façon très contestable. Certaines décident que la condition n’est pas remplie et suppriment les prestations dès lors que les absences du territoire dépassent six mois sur douze, de date à date, alors même que l’intéressée n’a pas dépassé six mois d’absence sur une année civile, seule façon légale de procéder. Enfin, alors même que les circulaires demandent un examen avec bienveillance lorsqu’il manque quelques jours, certaines caisses sanctionnent les personnes dans pareils cas.

En outre, les éléments présentés par les intéressés pouvant attester de leur présence effective en France, telles que des visites médicales, des témoignages ou des quittances de loyer, tendent à être systématiquement refusés par les caisses tandis que les tampons sur le passeport sont privilégiés, alors qu’il n’est pas rare que certains passages en douane à l’occasion d’une entrée en France n’aient pas fait l’objet d’une indication dans le passeport. Pour de nombreux vieux migrants, le refus de nombreux justificatifs les empêche de prouver leur présence en France plus de six mois. Enfin, les procédures de contrôle ont souvent été menées de manière illégale, les personnes n’étant pas averties, et se voyant souvent couper les prestations sans même que la décision ne leur ait été notifiée et qu’elles aient pu s’expliquer.

Aux remboursements qui grèvent lourdement des revenus déjà faibles, s’ajoutent les accusations de fraude insupportables pour ces migrants. Des témoignages relatent le cas de vieux migrants qui, se retrouvant totalement démunis pour de longs mois avec une dette énorme et se voyant traités en délinquants, décident de partir définitivement.

La Halde, dans une très belle délibération, a condamné les contrôles discriminatoires et les illégalités commises lors d’un contrôle, et des actions locales ont parfois permis de freiner les pratiques les plus contestables, sans interrompre la montée de ce qu’on peut appeler un harcèlement des vieux migrants. Quelques actions contentieuses ont été menées mais, à ce jour, très peu de décisions ont été rendues.

Discrimination

De toute évidence, ces contrôles de la condition de résidence ne devraient pas être exercés de manière discriminatoire. Or de ce point de vue, la mise en avant dans les documents et discours des caisses de l’usage de techniques de ciblage des contrôles laissent craindre que soient effectivement utilisés des critères tels la nationalité, par exemple couplée à un âge élevé [12].

Plus fondamentalement, on peut se poser la question de la pertinence d’une telle condition de résidence s’agissant de pensionnés des caisses de retraite françaises. Au risque de perdre quasiment tous leurs droits sociaux (assurance maladie, aides au logement, prestations non contributives de vieillesse ou d’invalidité, autres aides sociales, etc.) ainsi que la possibilité de se faire soigner, et de ne plus recevoir de quoi les faire vivre eux et leur famille, ces personnes se retrouvent de fait « assignées à résidence », c’est-à-dire obligées parfois de rester en France ou d’y vivre plus qu’elles ne le souhaiteraient. Une telle « assignation à résidence » est absurde. Un réel droit d’aller et venir entre « ici et là-bas » exige un droit au maintien des droits sociaux pour ces retraités, et pas seulement leurs retraites contributives : leurs droits sociaux devraient être considérés comme acquis, au moins lorsqu’ils se trouvent en France, par toute une vie passée dans ce pays.

Antoine Math



[1Sur cette délibération n° 2009-148 de la Halde, voir le cahier de jurisprudence dans ce numéro.

[2Voir l’article de Jérôme Host et Juliette Pépin dans ce numéro.

[3Sur ces textes internationaux, voir l’excellent site internet du Centre des liaisons européennes et internationales de sécurité sociale (Cleiss) : www.cleiss.fr.

[4Avis du Conseil d’État du 8 janvier 1981 sur la notion de résidence en matière d’aide sociale. Des définitions très voisines sont données tant dans la jurisprudence nationale que dans la jurisprudence communautaire s’agissant de la coordination des systèmes de protection sociale.

[5Circulaire DSS/DAEI/98/578 du 17 novembre 1998 relative à la mise en oeuvre du principe d’égalité de traitement entre ressortissants français et étrangers résidant en France pour l’attribution et le service des prestations non contributives.

[6Cour de cassation, 2 novembre 2004, n° 03-12899. D’autres décisions obtenues par le Catred sont commentées dans Les jurisprudences du Catred. Protection sociale. Combat pour le droit, 2005, www.catred.org.

[7Décret n° 2007-354 du 14 mars 2007, article R. 115-6 code de la sécurité sociale.

[8Circulaire DSS/2A/2B/3A n° 2008-245 du 22 juillet 2008 relative aux modalités de contrôle de la condition de résidence pour le bénéfice de certaines prestations sociales.

[9« Guéant veut croiser les fichiers pour lutter contre les fraudes sociales des étrangers », AFP, 27 novembre 2011. « Lutte contre la fraude sociale : Claude Guéant cible les étrangers », Le Monde, 29 novembre 2011.

[10Les autres textes s’appliquent d’une part à l’AAH (art. R 821-1 CSS), d’autre part aux diverses aides au logement pour lesquelles une condition d’occupation effective du logement de 8 mois par année civile se substitue à la condition de résidence, de fait moins exigeante (art R 831-1 CSS pour l’allocation de logement à caractère social ; art. D 542-1 CSS pour l’allocation de logement à caractère familial ; art. R 351-1 du code de la construction pour l’aide personnalisée au logement).

[11Article 4 B 1.a. du code général des impôts.

[12Une circulaire interministérielle n° DSS/2012/32 du 23 janvier 2012 relative à la lutte contre les fraudes aux prestations versées par les Caf porte notamment sur la « fraude à la condition de résidence » et indique que « le risque de non-résidence en France est difficile à cerner. Les nouveaux ciblages mis en oeuvre dans le plan de coopération renforcée se sont révélés beaucoup plus efficients que les contrôles traditionnels, et seront donc généralisés ».