les fichiers des étrangers


article de la rubrique les étrangers > fichage des étrangers
date de publication : lundi 20 septembre 2010


Ci-dessous une présentation sommaire du fichage auquel sont soumis ceux des étrangers non communautaires qui sont admis de façon régulière sur le territoire français. Après une recension des principaux fichiers, la partie centrale de cet article est reprise de la contribution de Meryem Marzouki, chargée de recherches au CNRS et présidente de l’association IRIS (Imaginons un réseau internet solidaire), au dossier « Sous contrôle. Gouverner par les fichiers » du n° 62, avril-juin 2010, de la revue Mouvements.

Dans son article intitulé « Fichiers : logique sécuritaire, politique du chiffre ou impératif gestionnaire ? », Meryem Marzouki se demande, à travers le cas des fichiers des étrangers, si « une logique de management [ne serait pas] tout autant à l’œuvre que la logique sécuritaire » pour analyser la question du fichage.

Quelle que soit la logique sous-jacente, il nous semble important de prendre conscience, par l’exemple des étrangers, de l’extension et de la banalisation du fichage dont nous sommes témoins. En effet, demande Meryem Marzouki, « que reste-t-il des fondements du contrat social lorsqu’une situation de suspicion généralisée vient se substituer à la présomption de confiance mutuelle entre les citoyens et l’État impliquant la préservation des libertés de chacun ? »


Les fichiers

  • Le Système informatisé de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France est défini par les articles D611-1 et suivants du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (Ceseda).

    Il comporte les « fichiers nominatifs » suivants : le fichier national des dossiers des ressortissants étrangers en France, les fichiers départementaux des dossiers des ressortissants étrangers en France, le fichier de gestion des dossiers administratifs individuels et le fichier de traitement du courrier. » (Article D611-2).

    Parmi les informations enregistrées : le “numéro Agdref”, numéro national d’identification attribué à un étranger lors de sa première immatriculation – c’est l’équivalent du NIR ou “numéro de sécurité sociale” attribué aux ressortissants français (mais il n’est pas signifiant).
  • VISABIO : Fichier biométrique des étrangers sollicitant un visa, défini par les articles R611-8 et suivants du Ceseda.
  • FNAD : Fichier des non-admis concerne les ressortissants étrangers qui, ayant été contrôlés à l’occasion du franchissement de la frontière, ne remplissent pas les conditions d’entrée requises, défini par les articles R611-18 et suivants du Ceseda.
  • ELOI : Étrangers faisant l’objet d’une mesure d’éloignement, défini par les articles R611-25 et suivants du Ceseda.
  • OSCAR : Outil de statistique et de contrôle de l’aide au retour des étrangers bénéficiaires du dispositif d’aide au retour géré par l’Office français de l’immigration et de l’intégration, défini par les articles R611-35 et suivants du Ceseda.

Auxquels il faut ajouter :

  • Le fichier des hébergeants d’étrangers, traitement automatisé de données à caractère personnel relatif aux demandes de validation des attestations d’accueil, que chaque commune peut mettre en place (voir le décret n° 2005-937 du 2 août 2005 ainsi que l’avis n° 2005-052 de la Cnil du 30 mars 2005).

Le fichage intégral des étrangers

par Meryem Marzouki
chargée de recherche au Cnrs, (sciences politiques) [1]

Le cas des fichiers des étrangers [...] est l’exemple le plus abouti de ciblage particulier, dans la mesure où c’est à présent l’intégralité du circuit possible de l’étranger, entre pays d’origine et pays d’immigration, qui est désormais sous mandat avec l’adoption des lois successives sur l’immigration et la publication de leurs décrets d’application. Ce parcours jalonné de fichiers, décrit ici de manière très schématique, concerne les étrangers non communautaires, admis régulièrement sur le territoire. Par définition, un étranger entré de manière clandestine n’est pas fiché, du moins tant qu’il n’est pas contrôlé et qu’il ne fait pas l’objet d’une procédure d’expulsion. La description de ce parcours exclut également les étrangers non admis sur le territoire. Un tel cas survient lorsque leur demande de visa a été refusée, ils demeurent alors tout de même fichés pendant cinq ans après la demande. Un autre cas possible est dû à leur refoulement à leur arrivée en France, auquel cas, s’ils sont arrivés au poste frontière de l’aéroport de Roissy Charles de Gaulle, ils sont inscrits dans le Fnad (Fichier des non admis, depuis 2007 à titre expérimental pour deux ans, expérience prorogée de deux ans en 2009). [...]

Arrivé en France avec un visa de court ou de long séjour en bonne et due forme, l’étranger est fiché dès sa demande de visa dans Visabio, le fichier biométrique français des visas, depuis 2007, qui sera, pour les visas de court séjour (Schengen) interfacé avec le système centralisé européen Vis dès que celui-ci sera déployé. L’obtention d’un visa de court séjour à titre privé aura préalablement nécessité la validation d’une attestation d’accueil, résultant en son fichage et celui de son hôte dans le fichier des hébergeants d’étrangers (depuis 2005).

S’il est demandeur d’asile, il est inscrit dans le fichier de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra, depuis 1990), ainsi que dans la base européenne Eurodac. Son dossier sera ensuite géré avec l’application Dispositif national d’accueil des demandeurs d’asile (DN@, depuis 2007) de Office français de l’immigration et de l’intégration (l’Ofii).

Hors cas de court séjour, l’étranger est inscrit au fichier Application de gestion des ressortissants étrangers en France (Agdref, depuis 1993), et un numéro Agdref lui est attribué. Il figure également au fichier Immi2 de l’Ofii (depuis 2004), permettant de gérer notamment la validation de la visite médicale nécessaire à l’obtention d’un titre de séjour.

Outre le décès ou l’obtention de la nationalité française, le parcours de l’étranger en France peut se solder soit par une procédure d’éloignement, auquel cas, il sera fiché dans le fichier des étrangers faisant l’objet d’une mesure d’éloignement (Eloi, depuis 2007), soit par un départ définitif volontaire. S’il bénéficie d’une aide au retour, il figurera dans le fichier Outil de statistique et de contrôle de l’aide au retour (Oscar, depuis 2009). Ce parcours schématique ne tient compte que des fichiers spécifiques aux étrangers. Durant son séjour, l’étranger pourra également être inscrit dans divers fichiers policiers, au même titre que les nationaux. En cas de séjour régulier, il figurera en plus dans un certain nombre de fichiers administratifs, et on lui attribuera également un numéro de Sécurité sociale, ou plus exactement un numéro d’inscription au répertoire national d’identification des personnes physiques (Nir), dès qu’un organisme habilité, comme une caisse d’Assurance maladie, en aura fait la demande.

Contrôle policier et « confort administratif »

Ce parcours met en évidence le fait qu’une véritable police des étrangers est mise en place, avec un maillage devenu intégral.

Non seulement l’étranger lui-même est entièrement mis sous mandat, mais famille et amis sont également pris dans les mailles du filet. Ainsi, le fichier des hébergeants d’étrangers garde la trace d’une personne ayant accueilli un parent ou un ami. Si celui-ci se maintient ensuite de façon illégale sur le territoire, elle pourrait être suspectée d’avoir organisé ce séjour irrégulier et pourrait se voir interdire de recevoir ultérieurement un autre parent ou ami, sur simple décision d’un maire, puisque ce sont eux qui valident les attestations d’accueil. De même, le fichier Eloi enregistre les informations sur les personnes hébergeant un étranger assigné à résidence plutôt que placé en centre de rétention avant son expulsion.

Les enfants sont encore moins épargnés. Dans Eloi, ils sont fichés avec leur parent, sur la base de justifications particulièrement cyniques. Le gouvernement avance des arguments de logistique hôtelière (identifier les centres de rétention accueillant des enfants, en attendant l’exécution de la procédure d’éloignement), voire des objectifs humanitaires (ne pas séparer les enfants de leurs parents). La justification peut aller jusqu’à une lecture très particulière de la notion de filiation (l’état civil des enfants utilisé comme moyen d’identification des parents dans Eloi éviterait des risques de confusion par homonymie). Les conséquences sont pourtant capitales pour les enfants, avec le risque de stigmatisation que ce fichage peut entraîner : il désigne ainsi l’enfant mineur à l’attention de l’administration et de la police comme résidant ou ayant résidé en France avec ses parents en situation irrégulière. Ce fichage accroît donc son risque d’être éloigné au moment où il atteint l’âge de la majorité et peut aussi compromettre ses chances d’obtenir un futur titre de séjour.

L’usage de la biométrie se développe et s’intensifie. Dans les visas, le résultat d’une politique communautaire dans laquelle la France tient toute sa place est régulièrement justifié dans les rapports du Comité interministériel de contrôle de l’immigration depuis la mise en place de la biométrie [2]. Chaque année, ils en rappellent les avantages : « prévention de la fraude, certitudes sur l’identité des détenteurs de visa, traçabilité des déplacements des porteurs de visa biométrique, meilleur contrôle des retours dans le pays d’origine ». Si les deux premiers objectifs valent de manière générale pour la lutte contre la fraude à l’identité, les deux derniers visent bien l’objectif de suivre l’étranger à la trace. Outre ces finalités de contrôle, l’usage de la biométrie répond parfois à un simple besoin administratif, voire comptable : dans le fichier Oscar, on enregistre ainsi les dix empreintes digitales du bénéficiaire de l’aide au retour, ainsi que celles de ses enfants, pour éviter les bénéfices multiples indus. Rappelons que l’on parle de sommes modiques (quelques centaines d’euros)… Le caractère excessif, inadéquat et non pertinent de la teneur et de la durée de conservation des données enregistrées dans la plupart de ces fichiers ne manque pas d’être relevé lorsque des associations forment des recours [3] en Conseil d’État pour tenter d’annuler les dispositions réglementaires qui en sont à l’origine. Bien qu’il s’agisse de respecter les principes à valeur constitutionnelle de finalité et de proportionnalité régissant la protection des données personnelles selon la législation française et européenne, les associations obtiennent rarement gain de cause. Après le rejet de leur recours contre le fichier des hébergeants d’étrangers, c’est donc avec grande satisfaction que l’annulation, en décembre 2009, de certaines dispositions du décret créant le fichier Eloi a été accueillie, en espérant que le même sort soit réservé au décret de création du fichier Oscar, contre lequel un recours a été également déposé en décembre 2009.

Présentant ses conclusions lors de l’audience publique du Conseil d’État le 4 décembre 2009, le Rapporteur public a tout d’abord recommandé l’annulation partielle du décret Eloi du 26 décembre 2007. Les arguments retenus contre les trois dispositions visées comptent parmi les moyens soulevés par les associations ayant formé le recours. Il s’agit de l’insuffisance des garanties entourant l’usage possible des statistiques établies relativement aux mesures d’éloignement et à leur exécution, de l’enregistrement du numéro Agdref, et de la durée de conservation (3 ans) des données à compter de la date de fin de la procédure d’éloignement. La présentation sans détours par le Rapporteur public des arguments à l’appui de sa recommandation retient l’attention. Ainsi de l’absence de précision sur l’« usage statistique futur » des données, du fait que le numéro Agdref « autorise et facilite le rapprochement et la mise en relation » des deux fichiers, sans pour autant que la pertinence de son enregistrement soit démontrée, enfin du caractère excessif de la conservation des données 3 ans après la clôture d’un dossier, dans le seul objectif d’assurer le « confort de l’administration ».

Le Conseil d’État n’a certes pas repris de telles formulations, mais a toutefois retenu les deux dernières recommandations en annulant les dispositions concernées. Il a de plus veillé, pour ce qui est de la première, à assurer l’innocuité d’éventuels usages statistiques futurs, en précisant que le fichier Eloi « ne pourrait avoir légalement ni pour objet, ni pour effet, d’être utilisé pour prendre des décisions à l’égard des personnes concernées » et en rappelant que ce fichier « ne permet pas de procéder à une identification nominative des intéressés à partir des résultats statistiques ». Cette décision du Conseil d’État sonne comme un coup de semonce pour le gouvernement en matière d’usage de fichiers et autres traitements automatisés de données personnelles. Les excès gestionnaires ont sévèrement été qualifiés (« confort de l’administration » est une formule d’ordinaire plus fréquente dans le discours des associations militantes que dans l’expression des membres du Conseil d’État !) et sanctionnés. Le rôle du numéro Agdref dans la mise en relation de fichiers et, même si l’argument n’a pas été finalement retenu, les libertés prises avec les usages statistiques des fichiers méritent une analyse plus détaillée.

Le numéro Agdref : pivot d’une centralisation subreptice

Dès sa création, l’Agdref est en réalité un système composé d’un ensemble de fichiers : des fichiers départementaux renseignés par les préfectures recevant les demandes de titre de séjour et un fichier national, dans lequel sont reportées quotidiennement et automatiquement les mises à jour des fichiers départementaux. Le système comprend à sa racine le numéro Agdref, puis un certain nombre d’aires de données [4].

Le numéro Agdref est un numéro national d’identification attribué à un étranger lors de sa première immatriculation en France pour la demande d’un titre de long séjour ou d’asile. Ce numéro est unique et immuable, jusqu’à la radiation de la personne du fichier, après acquisition de la nationalité française, départ définitif ou décès. Toutefois, contrairement au Nir, le numéro Agdref n’est pas signifiant, mais il est le pivot de l’accès à différentes informations. Chaque ressortissant étranger est identifié par ses informations personnelles (état civil complet, filiation, adresse, situation familiale…), sa situation professionnelle (de manière limitée et encadrée), des informations relatives à son entrée et à son séjour en France, d’autres données relatives à sa situation administrative, ainsi que des données de gestion du fichier.

La création par décret en 1993 du système Agdref répond à un souci de modernisation, par l’outil informatique, de la gestion des étrangers sur le territoire. Toutefois, le système cumule d’emblée une finalité de gestion (améliorer les procédures administratives relatives aux dossiers des étrangers) avec des finalités de contrôle (éviter les risques de falsification de documents et permettre les contrôles de la régularité du séjour) et d’information sur les flux migratoires (permettre l’établissement de statistiques). À sa création, toute interconnexion avec le système Agdref est explicitement interdite. L’accès aux données et aux fichiers qui les contiennent est compartimenté et limité à certaines catégories d’agents et de services, en fonction des finalités du fichier. De 1993 à 2007, le système Agdref n’a connu aucune modification légale. En janvier 2007, un décret pris en application de la loi de lutte contre le terrorisme de janvier 2006 permet à la police, à la gendarmerie et aux services de renseignement de la défense l’accès à l’ensemble du système Agdref, cette mesure étant valide jusqu’en 2008 (elle sera ensuite prorogée jusqu’en 2012). On notera que les finalités du système n’ont pas été modifiées pour autant, ce qui constitue donc un premier détournement de finalité, puisque le système Agdref devient utilisé pour des objectifs de prévention et répression du terrorisme.

En mars 2008, le système Agdref devient du ressort du ministère de l’immigration, et non plus de l’intérieur.

Enfin, en décembre 2009, le système Agdref est l’objet de plusieurs modifications.

Tout d’abord, il devient assorti d’une cinquième finalité, d’ordre a priori purement gestionnaire : gérer les dossiers administratifs individuels et assurer le traitement des courriers entre les services de l’immigration et de l’intérieur. Ces deux finalités supplémentaires donnent lieu à l’ajout au système Agdref des deux fichiers correspondants.

Ensuite, la finalité de fabrication et de sécurisation des titres de séjour (une des finalités de contrôle) s’étend aux « documents de circulation » et aux « titres d’identité républicains » identifiant les étrangers mineurs. Les titres d’identité républicains concernent les enfants nés en France de parents d’étrangers en situation régulière ; ils sont renouvelés tous les cinq ans jusqu’à la majorité du titulaire, ou son acquisition de la nationalité française avant cette date. Les documents de circulation concernent les étrangers mineurs non titulaires d’un titre de séjour et ne pouvant bénéficier du « titre d’identité républicain ». Le mineur étranger fait donc lui-même l’objet d’un dossier AGDREF.

La troisième modification fait suite à la décision de fusionner les procédures de délivrance de visa de long séjour et d’attribution de titre de séjour. D’une part cette décision se traduit par l’interconnexion du système Agdref avec le fichier Immi2 de l’Ofii (seule exception pour l’instant à l’interdiction explicite d’interconnexion du système Agdref). D’autre part elle induit des extensions aux autorisations d’accès au système Agdref, désormais ouvert aux agents consulaires délivrant les visas de long séjour, ainsi qu’aux agents des ministères de l’immigration et de l’intérieur en charge d’appliquer la réglementation relative à l’accès à la nationalité française.

La quatrième modification étend aux inspecteurs et contrôleurs du travail l’accès aux données relatives à l’autorisation de séjour détenue. Là encore, il s’agit d’utiliser l’Agdref pour une finalité non explicitement prévue, celle de la lutte contre le travail illégal, alors même que les finalités énumérées du fichier sont dites « définies de manière limitative ». Cette modification fait suite à une disposition du code du travail, créée par la loi de 2006 sur l’immigration, qui au demeurant permet, de manière réciproque, la consultation du fichier des autorisations de travail par les agents en charge de la délivrance des titres de séjour.

Enfin, la cinquième modification vient préciser les modalités d’établissement de statistiques en disposant que l’Insée et l’Ined peuvent être destinataires d’informations contenues dans le système Agdref, sous forme d’éléments anonymisés et à des fins exclusivement statistiques. À noter que, en tout cas pour ce qui concerne l’Ined, des statistiques sur la base des informations du système Agdref sont établies au moins depuis l’année 2000.

Outre ces modifications déjà substantielles, c’est une refonte totale du système Agdref qui est prévue à terme, pour devenir le fichier Agdref 2 (anciennement Grégoire [5]. Cette nouvelle version inclura notamment des identifiants biométriques et sera interopérable avec d’autres bases de données biométriques, françaises et européennes, de gestion des visas biométriques, de contrôle biométriques aux frontières, de gestion des demandes de naturalisation…

Le ministère de l’immigration définit l’objectif de cette refonte : « élaborer une base de données nationale exhaustive en intégrant l’ensemble des ressortissants étrangers (entrée, séjour, éloignement), fiable en permettant l’édition de titres biométriques sécurisés, et opérationnelle en réduisant les causes d’échec à l’éloignement [6] ». Il est précisé que Agdref2 intègrera les fonctionnalités du logiciel de gestion des éloignements Eloi. Vu la définition du fichier Oscar, l’hypothèse de son intégration ultérieure dans Agdref2 est peu risquée. À terme, c’est donc bien l’intégration complète des informations sur les étrangers qui est programmée, jusques et y compris leur éventuelle acquisition de la nationalité française [7] ou leur retour dans le pays d’origine. Anticipant sur ces développements, l’administration a d’ores et déjà tenté d’utiliser le numéro Agdref comme support de mise en relation des fichiers Eloi et Oscar avec le système Agdref actuel, bien que toute interconnexion avec ce système soit explicitement interdite.

Alors même que la création du fichier Eloi en décembre 2007 écarte elle-même tout rapprochement, toute mise en relation ou interconnexion de ce fichier avec tout autre traitement automatisé de données personnelles, le numéro Agdref fait partie des données enregistrées dans Eloi. Quelle est la pertinence de cet enregistrement, si ce n’est justement de permettre son rapprochement avec le système Agdref ? Or, cela constituerait une interconnexion de fichiers de finalités différentes. Le Conseil d’État l’a d’ailleurs établi en spécifiant que rien n’indique en quoi l’accès aux données relatives aux demandes de titre de séjour contenues dans le système Agdref permet l’exécution des mesures d’éloignement, qui est la finalité d’Eloi. Par conséquent, il a annulé cette disposition.

La création du fichier Oscar par décret en décembre 2009 révèle une tentative similaire de rapprochement avec le système Agdref. On peut donc s’attendre à la même annulation par le Conseil d’État, puisque ce décret fait aussi l’objet d’un recours. En effet, les finalités propres du fichier Oscar sont de liquider l’aide au retour en décelant, par contrôle biométrique, les nouvelles demandes d’un précédent bénéficiaire, ainsi que de permettre le suivi administratif, budgétaire et comptable des procédures d’aide au retour gérées par l’Ofii. Là encore, rien n’indique l’utilité de l’accès aux données sur les demandes de titre de séjour.

Toutefois, le décret Oscar ne précise pas, contrairement au décret Eloi, que les données enregistrées dans ce fichier ne peuvent faire l’objet de rapprochement avec aucun autre fichier. Des interconnexions avec d’autres fichiers sont donc prévisibles, en particulier avec les fichiers des caisses d’allocations familiales. Au demeurant, comme de nombreux autres fichiers, Oscar existait avant même sa création officielle, et une saisine de la Cnil par le Collectif Romeurope en avril 2009 s’inquiétait déjà de « plusieurs indices qui laissent supposer que des informations contenues dans le fichier Oscar sont transmises à diverses administrations [8] ».

La Cnil, qui avait rendu ses avis sur les projets de décrets Eloi et Oscar, n’avait étrangement pas relevé les rapprochements possibles avec le fichier Agdref, opérables à travers l’enregistrement du numéro identifiant. La Commission est pourtant toujours sensible à de tels rapprochements lorsque le Nir est utilisé. Le scandale suscité par le projet Safari d’interconnexion des fichiers administratifs en 1974 est d’ailleurs à l’origine de la loi Informatique et Libertés. La Cnil s’est ainsi toujours montrée ferme à cet égard, en refusant ou limitant, dans la limite de ses prérogatives d’autorité administrative, une telle utilisation du Nir pour rapprocher des fichiers. Il n’en va apparemment pas de même pour le numéro Agdref, puisque la Cnil n’a pas vu dans ce cas l’utilité d’appliquer sa « doctrine de cantonnement » des identifiants.

Meryem Marzouki

Les principaux systèmes au niveau européen [9]

  • EURODAC, système de comparaison des empreintes digitales des demandeurs d’asile et des immigrants clandestins qui permet de vérifier si un demandeur d’asile ou un ressortissant étranger en situation irrégulière a déjà formulé une demande dans un autre État membre : http://europa.eu/legislation_summar....
  • SIS, système d’information Schengen, centralise au niveau européen plus de 17 millions de signalements concernant des personnes recherchées ou placées sous surveillance, ou des véhicules ou des objets recherchés.

P.-S.

Compléments :

Notes

[1] Nous n’avons repris de l’article « Fichiers : logique sécuritaire, politique du chiffre ou impératif gestionnaire ? » de Meryem Marzouki que la partie concernant le fichage des étrangers (de la page 88 à la page 95). Il manque donc les parties suivantes :
- L’introduction
- Logique sécuritaire : un changement de paradigme
- Statistiques ou politique du chiffre ?
- Gouverner par les fichiers.

L’article est accessible dans son intégralité sur le site de la revue Mouvements : http://www.mouvements.info/Fichiers...

[2] Comité interministériel de contrôle de l’immigration. « Les orientations de la politique de l’immigration » (rapports annuels). Disponibles à www.ladocumentationfrancaise.fr.

[3] Voir les textes des recours contre les fichiers « hébergeants », Eloi et Oscar à www.iris.sgdg.org/actions/fi... .

[4] X. THIERRY, « Le fichier AGDREF (Gestion informatisée des dossiers de ressortissants étrangers en France). Quelle utilisation pour la statistique des flux migratoires en France ? » (Entretien). Migrance n° 23, 2005, p. 28-39.

[5] Voir : grégoire, petit frère d’edvige réservé aux étrangers

[6] Ministère de l’Immigration. Programme annuel 2009 de la France pour le Fonds européen « Retour » : http://www.immigration.gouv.fr/IMG/...

[7] Sénat. Avis n° 106 de la Commission des lois, Tome XI (Sécurité - Immigration, asile et intégration). 19-11-09 : http://www.senat.fr/rap/a09-106-11/...

[8] Voir le texte de la saisine : http://www.romeurope.org/proto/IMG/...

[9] Voir cette page : l’UE organise le fichage des individus


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